绿水青山就是金山银山。作为生态文明建设的主阵地及“城市绿肺”，林业部门本是国家森林公园名副其实的“娘家人”，在捍卫森林公园权益的过程中有着不可推卸的责任。

　　观音山观音广场实景。

　　然而，广东观音山国家森林公园遭遇非法侵害时，林业部门却始终没有发声，公园内建豪华别墅、坟墓、工厂、饭店等毁林占地现象屡禁不止。可与之形成鲜明对比的是，公园两次修路建消防通道却遭受两次行政处罚。这又是为何呢?

　　美容之路维艰

　　时间回到1999年11月30日，民营企业家黄淦波与东莞市樟木头镇石新村村委会签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》。合同约定：由黄淦波独立投入资金，由石新村利用集体土地，联合开发生态旅游项目。在50年的合同期内，观音山的土地及森林的所有权归石新村委会所有;经营权、管护权归黄淦波所有。双方合作，共同受益。

　　2000年12月31日，观音山被东莞市政府批准为市级森林公园。

　　2005年12月23日，观音山被国家林业局批准为国家森林公园。

　　2010年，被国家旅游局评为国家4A级旅游景区。

　　19年来，观音山国家森林公园始终坚持“重在保护与适度开发相结合”的原则，保护森林资源，增加文化内涵，勇创旅游品牌，呕心沥血，将一个名不见经传的荒山野岭，打造成了集生态观光、休闲健身、礼佛朝圣为一体的全域性著名景区，取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益，被游客赞誉为“南天圣地，百粤秘境”。可以说，广东观音山国家森林公园为提高广东省及东莞市的社会知名度，增加其正能量，改善生态环境，促进当地就业及经济社会、文化事业发展等作出了积极的贡献。其艰辛自不必多言，正当庆幸“家有少女初长成”之时，岂料命运多舛!

　　毁容痛心疾首

　　然而，好事多磨，就是这样一个利国利民的绿色企业，近年来却屡受不法侵害和不公待遇，当下已深陷重重困境和极大困惑之中，不知今后的生存和发展之路将如何走下去。广东观音山国家森林公园负责人刘志勇表示，园内存在当地领导违建别墅、豪华坟墓的严重情况，公园长期举报与媒体大量报道也得不到重视与解决，东莞市林业局对此置若罔闻。有关这方面的情况，观音山森林公园已多次上书广东省委省政府、东莞市委市政府以及相关的职能部门。但事到如今，问题一直未得到解决，而且有愈演愈烈的趋势。

　　广东观音山森林公园林木被破坏。

　　最典型的当属南方电网东莞重点项目工程、中石油西气东输二线工程及从莞高速公路东莞清溪支线工程(以下简称三项工程)，在施工建设中存在着严重的程序违法、手续不全及擅自变更设计线路等违法问题。给景区生态环境、旅游资源、游客安全等造成了极大的破坏和影响，使森林公园失去了原有的发展优势和安全保障。

　　生态环境和森林资源是森林旅游所依托的重要基础和唯一条件。然而，三项工程的建设方和施工方，以国家或省重点项目为由，无视《中华人民共和国森林法》及《国家级森林公园管理办法》等相关法律法规，置观音山公园、广大游客及周边居民的强烈反对于不顾，强行将三项工程穿越广东观音山国家森林公园核心保护区。由此造成了公园基础设施建设严重滞后，品牌形象遭受重创，景观资源整体下滑，企业有形和无形资产大打折扣。更严重的是“三项工程”把数万亩森林资源及每年近百万游客的安全置于极度危险的环境之中，一旦发生意外，后果不堪设想。

　　选择执法作祟

　　一波还未平息，一波又来侵袭。豪华坟墓被曝光后，公园却意外收到“修路和挖水塘”行政处罚告知书。2017年12月7日，东莞市林业局对广东观音山国家森林公园在“飞云顶”原来的路上进行“缩窄硬化”铺路和挖水塘，作出行政处罚。据东林罚权告字[2017]第213号《林业行政处罚先行告知书》，责令限期一个月内恢复原状，并且罚款183251.166元。

　　观音山公园内豪华坟墓。

　　时隔不久。2018年3月27日，广东观音山国家森林公园再次收到东莞市林业局的行政处罚书。 据东林罚决字[2018]第6号《林业行政处罚决定书》中显示，观音山公园擅自在“飞云顶”(土名)山头的林地上挖山开路和挖水塘，经鉴定，占用林地面积5970.50平方米，该行为已经构成擅自改变林地用途的违法行为，违法程度较重。

　　然而，耐人寻味的是，2017年12月5日、6日观音山存在“豪华坟墓”的现象先后被北京青年报、北京时间等媒体曝光后，东莞市林业局办公室工作人员很快回应：当前正处于前期调查阶段，不能透露太多的具体细节。而当媒体报道后第二天，广东观音山国家森林公园就意外接到了东莞市林业局作出的东林罚权告字[2017]第213号《林业行政处罚先行告知书》。

　　同样令人匪夷所思的是，按规定修建消防通道和蓄水池，却遭东莞市林业局下达“行政处罚决定书”。回顾2013年4月清明，就曾因有人烧香引起火灾，烧毁了广东观音山国家森林公园的大片树林。其实，在国家森林公园内建立一条消防通道及蓄水池，既是维护广大人民群众生命安全的基本需要，也是保护森林生态安全的基本需要。

　　广东观音山国家森林公园负责人刘志勇表示，在修路过程中，公园完全没有对树木进行砍伐，没有破坏任何植被和森林面貌。因为这条路是历史上早已形成的，一直在使用，这条道路也没有树木生长。历史上这里有采石场，这条路当时就有，这是众所周知的事实。2011年底，西气东输工程就直接使用这条路，作了指挥部，还在路的中段周边取了大量的土，并且也未在被其破坏取土的地面补种树林，恢复原貌，形成了现在道路周边的低洼地域和裸露地块。关于西气东输工程严重破坏森林公园生态的情况，当时公园已向当地政府部门进行举报，但当地政府一直没有处理此事。而此次有关部门所测量的面积正是当年西气东输工程留下的“遗迹”，这是铁的事实。

　　专家律师说法

　　针对这种基层执法乱象、民营企业生存环境严峻的现实，国内重量级法学家及律师纷纷站出来同声谴责。据2007年国家林业局批准的《广东观音山国家森林公园总体规划方案》以及《国家级森林公园管理办法》有关规定，观音山国家森林公园依法应当有权配备必要的防火通道与设备，并且建立森林防火隔离带(含储备消防水源)，以利于游客遇到突发安全事故或突发森林火灾时有应急通道进行撤离。事实上，为了建防火通道，2016年12月和2017年3月，公园已向樟木头镇政府等相关部门提出了书面申请，要求建蓄水池。

　　对此，著名学者、国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯指出：第一、这是一个很典型的案例，是非很清晰。规划上有这条路，硬化了以后，也没有破坏生态环境，而且还保护了生态环境，结果林业局却用来处罚，如果处罚也应该是规划部门处罚。林业部门做出处罚决定书，超越执法权限了，反映出当地相关部门执法严重的缺乏公平公正。

　　第二、基层治理行为乱象。党中央、国务院提出依法治国、依法行政，建设法制国家、法制政府、法制社会，但我认为光有法律条文是远远不够的。本案中公园内出现别墅、工厂、豪华坟墓等违建，为什么就没人管? 事实上，公园曾多次检举，政府根本没有管，没有一个人负起责任来。因此，本案凸显基层政府治理的混乱局面。

　　第三、目前民营企业生态环境恶劣。民营企业的生存环境严峻，交易成本越来越高。在大环境上，不太利于民营企业生存发展，民营企业本身处在这个窘迫的局面。去年国家专门出台了改善民营企业生存环境的有关规定，目前来看，这一规定还需加强。

　　中央社会主义学院教授王占阳指出：法律制度有两种，一种是行政权下的法律，行政权高于立法司法权，这样叫法制;另一种是民权下的法制，民权是最高权利。我认为，结合相关材料来看，本案凸显行政强权，导致法律失效走形。法律是为行政强权服务，那么这种情况下，应该走法制的道路，尽可能多的绕开行政权利。同时，多利用新闻媒体等机构加强对政府部门执法的监督。

　　密集的高压线横穿观音山，给游客造成安全隐患。

　　国家行政学院公共管理教授竹立家表示，这个案例属于依法行政、依法执政范畴。官员要么不作为，要么乱作为，属于非常典型的案例。我建议，这个案例可以作为依法治国过程中的一个典型案例来跟踪研究，意义非常重大。

　　东莞市林业局选择性执法，处罚决定书存在多处错误。北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授王才亮认为，根据广东观音山国家森林公园提供的所有材料分析，本案存在两个方面问题。

　　首先，公园是不是违法建设?如果道路施工属于违法建设，那么查处部门不是林业局，而是城乡规划局。比如说原来规划上没有这条路，那规划局就要求你恢复重建。但公园原来批复的《总体规划》有这条路，从法律上讲，公园方没有根本性的违反规划，而现在是林业部门做出了行政处罚。对此，公园可以向省林业厅提出行政复议。

　　测绘报告是林业部门做出行政处罚的主要依据，存在诸多漏洞。本案中，林业部门只认定公园修路破坏了植被、土壤不能种树，没有说明原有的林地情况和公园毁了多少林木等关键问题，林业部门选择性鉴定公园修路破坏了地面，对道路周边的地方没有鉴定。对此，公园可以申请复议，要求重新鉴定。

　　同时，针对侵占林地建别墅、坟墓、工厂、毁林等，公园应向东莞市人民政府申请，要求它查处违法建设，如两个月内不答复，就是不履行法律职责，公园可以提起行政复议或诉讼。

　　广东观音山自然美景。

　　著名律师、北京冠领律师事务所执行主任任战敏认为，本案中林业部门对这个认定很草率，处罚决定书也存在多处错误。

　　第一，认定事实方面的错误。比如说面积问题，告知书中是6108.3722平方米，但在处罚决定书里面变成了5970.50平方米，这是第一个事实问题。按照行政处罚法相关规定，事实不清，可以申请撤销这份处罚决定书。

　　第二，法律适用方面的错误。《森林法》实施条例第43条第一款的规定，实际上只要求责令恢复原状，没有要求在一个月之内恢复原状，但现在要求你必须一个月之内恢复原状，这是法条适用错误。

　　第三，本案存在选择性执法的问题，同等情况区别对待。本案中，公园内有农庄、别墅、豪华坟墓等违法建筑，但政府部门却没有处罚。

　　第四，本案存在执法过程不公开的问题，公园作为申请人，可以向上级机关申请查处别墅、坟墓等违建;如不查处，公园可以行政不作为提起行政诉讼，维护自己权益。

　　亟盼重焕新颜

　　当前，中央和国务院高度重视旅游业的发展，要求把旅游业培育成国家战略性支柱产业和人民更加满意的现代服务业。习总书记曾在全国高级干部培训会议讲话中强调指出“对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为，全党都要挺身而出，坚决斗争”;中共中央办公厅、国务院办公厅也曾印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，更明确了党委、政府各级领导应对生态环境损害承担相应责任。各级人民政府及相关职能部门理应从政策上和资金上给予森林公园大力支持，并给旅游从业者提供一个良好的氛围。相信东莞市林业局身为森林公园的“娘家人”，一定能够拨乱反正，让违法者受到惩处，让守法者得到保护。也许，景区在今后的发展过程中，因为个别地方权贵的目无法纪和胡作非为，还有很多人为干扰需要排除，还有许多实际困难需要解决;但是，广东观音山国家森林公园对发展前景依然充满了信心。因她是“城市绿肺”，是解决城市就业及带动当地经济发展的重要引擎，更符合“美丽中国”战略。